Mai 2020

Petitionen und
Bürgerbeauftragte

Impressum

Inhalte: Moritz Ehl

Sozialverband VdK Rheinland-Pfalz e. V., Kaiserstraße 62, 55116 Mainz

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© Sozialverband VdK Rheinland-Pfalz, April 2020

Die Inhalte wurden sorgfältig erarbeitet. Es kann jedoch keine Gewährleistung für Aktualität, Richtigkeit und Vollständigkeit übernommen werden.

Inhalt
1.	Einleitung
2.	Rahmenbedingungen
2.1	Formale Anforderungen
2.2	Online-Petitionen
2.3	Abgrenzung zur Volksabstimmung
3.	Petitionen auf Landesebene
3.1	Bürgerbeauftragte des Landes Rheinland-Pfalz
3.2	Petitionsausschuss des rheinland-pfälzischen Landtags
4.	Petitionen auf Bundesebene
5.	Petitionen auf europäischer Ebene
5.1	Europäische Ombudsfrau
5.2	Europäische Bürgerinitiative

1.	Einleitung

Unser heutiges Wort „Petition“ leitet sich von dem lateinischen „petere“ ab. Dieses hat mehrere Bedeutungen – man kann es mit „etwas anstreben“, „um etwas bitten“, aber auch „etwas verlangen“ übersetzen. Den entsprechenden Vorgang nannte man „petitio“.
Anders als im römischen Reich können sich heute alle Menschen mit einer Petition an den Staat oder die Verwaltung wenden, um ihre Anliegen zu vertreten. Und anders als damals muss man nicht mehr um die Gnade eines Kaisers betteln, sondern kann in einer Petition selbstbewusst seinen Standpunkt vertreten.

Das Petitionsrecht ist heute in Artikel 17 des Grundgesetzes festgeschrieben: 
„Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.“
Darin enthalten ist nicht nur das bloße Einreichen einer Petition, man hat auch einen Anspruch auf Gehör,  eine sachliche Prüfung des Anliegens, ohne dadurch Nachteile befürchten zu müssen, und auf die Mitteilung des Ergebnisses.
Das Petitionsrecht gilt überdies nicht nur für deutsche Bürgerinnen und Bürger, sondern für „jedermann“. Auch eine Altersgrenze gibt es nicht. Gleiches gilt auf Landesebene, festgehalten in Artikel 11 der rheinland-pfälzischen Landesverfassung:
„Jedermann hat das Recht, sich mit Eingaben an die Behörden oder an die Volksvertretung zu wenden.“
Petitionen können sowohl auf einen konkreten Sachverhalt bezogen sein, als auch allgemeine politische Ziele verfolgen. Die einzigen Bedingungen sind, dass sie in der Regel schriftlich und unter Klarnamen eingereicht werden müssen.

Ein Beispiel für eine erfolgreiche Petition, die nicht auf einen Einzelfall bezogen war, sondern auf eine grundsätzliche politische Regelung abzielte: Im Februar 2019 wurde eine ePetition an den Deutschen Bundestag erstellt, wonach Tampons und Binden einen Grundbedarf darstellen und deshalb zukünftig unter den ermäßigten Mehrwertsteuersatz von sieben Prozent fallen sollten, nicht mehr unter den regulären Satz von 19 Prozent.
Innerhalb der Mitzeichnungsfrist wurde die Petition 81.425 mal gezeichnet, weshalb sich der Bundestag mit dem Begehr auseinandersetzen musste. Dem Anliegen wurde, auch aufgrund des starken Medienechos, entsprochen. Seit dem Jahreswechsel 2019/20 gilt nun der ermäßigte Mehrwertsteuersatz.

2.	Rahmenbedingungen
2.1	Formale Anforderungen

Petitionen müssen grundsätzlich schriftlich eingereicht werden. Das bedeutet, dass man sie per Post, per Fax oder über Formulare auf den Webseiten der Petitionsausschüsse auf den Weg bringen kann.
Die Petentin oder der Petent muss dabei seinen Namen nennen, anonyme Petitionen sind nicht zulässig.
Das jeweilige Anliegen muss außerdem so konkret dargestellt werden, dass sich der Ausschuss damit auseinandersetzen kann. Ein reines Auskunftsersuchen ist keine Petition.

Die Wiederholung einer inhaltsgleichen Petition ist nicht möglich, wenn sie schon einmal ordnungsgemäß beschieden wurde. Auch wenn der Sachverhalt bereits Gegenstand eines Gerichtsverfahrens war oder ist, kann keine Petition mehr vorgebracht werden.

Ein Recht auf eine mündliche Verhandlung oder ein persönliches Vorbringen des Anliegens vor dem Petitionsausschuss besteht nicht. Jedoch kommt es vor, dass Petentinnen und Petenten eingeladen werden. So oder so muss den Absendern das Ergebnis des Prozesses (schriftlich) mitgeteilt werden.

2.2	Online-Petitionen

Petitionen können heutzutage auch über das Internet eingereicht werden. Entsprechende Eingabemasken gibt es auf diesen Seiten:
•	Landesebene: www.diebuergerbeauftragte.rlp.de
•	Bundesebene: epetitionen.bundestag.de/epet/peteinreichen.html (für öffentliche Petitionen ist Registrierung erforderlich)
•	Europäische Ebene: petiport.secure.europarl.europa.eu/petitions/de/ registration/register (Registrierung erforderlich)
Dies hat den Vorteil, dass Petitionen über das jeweilige Portal von Unterstützerinnen und Unterstützern diskutiert und mitgezeichnet werden können.

Darüber hinaus gibt es diverse offene Petitions-Plattformen im Internet. Seiten wie beispielsweise openpetition.de, change.org, campact.de und andere sammeln ebenfalls MitzeichnerInnen, wenden sich dabei aber nicht direkt an die Parlamente, sondern versuchen eher über den öffentlichen Druck, das Ziel der jeweiligen Petition zu verfolgen. Über Medienarbeit soll im Idealfall eine Debatte zu dem jeweiligen Thema in Gang gesetzt werden.
Auch diese Plattformen leiten Petitionen mitunter an Parlamente weiter. Sie sind dazu aber nicht verpflichtet, und die auf einem solchen Portal abgegeben Unterschriften stehen denen auf einem parlamentseigenem Petitionsportal nicht gleich. Man erhält auch nicht unbedingt einen Bescheid über den Ausgang des Verfahrens. Es handelt sich also eher um einen indirekten Weg der Einflussnahme, auch wenn diese Appelle oft eine große Wirkung in der Öffentlichkeit erzielen. Im Übrigen werden auf den Plattformen oft auch Kampagnen an nicht-politische Akteure wie z.B. Unternehmen gerichtet.

2.3	Abgrenzung zur Volksabstimmung

Bei der Petition handelt es sich stets nur um eine Eingabe an Parlamente oder Verwaltungsbehörden. Die verschiedenen Mittel der Volksabstimmung, die hier für das Land Rheinland-Pfalz dargestellt werden, gehen darüber hinaus.

Einerseits kann mittels einer Volksinitiative durch die Sammlung von 30.000 Unterschriften Stimmberechtigter innerhalb eines Jahres ein Thema oder sogar ein ausgearbeiteter Gesetzentwurf direkt in den Landtag eingebracht werden. Das Parlament muss diese Initiative dann innerhalb von drei Monaten beraten und darüber entscheiden. Ausgeschlossen sind dabei Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen.
Eine andere Möglichkeit ist der Antrag auf ein Volksbegehren: innerhalb von zwei Monaten müssen dann 300.000 Unterschriften gesammelt werden. Der Landtag kann dann diese Vorlage als Gesetz beschließen. Lehnt er es ab, wird ein Volksentscheid darüber durchgeführt. Sofern sich mindestens ein Viertel der Stimmberechtigten an der Abstimmung beteiligt, ist die Entscheidung dann auch rechtlich bindend.

Im Gegensatz dazu wird bei einem Referendum über eine durch Regierung oder Parlament ausgearbeitete Vorlage abgestimmt. Die Initiative kommt also gerade nicht aus dem Volk. In Deutschland ist ein Referendum auf Bundesebene bislang nur für Neugliederungen der Länder vorgesehen, ein prominentes Beispiel aus dem europäischen Ausland war das Brexit-Referendum in Großbritannien.

In Rheinland-Pfalz fand das bisher einzige Referendum am 18. Mai 1947 statt: über die Annahme der Landesverfassung. Ein Volksbegehren führte zu den Volksentscheiden vom 19. Januar 1975 über die Auflösung des Landes. Sie wurde von den Abstimmenden aber mehrheitlich abgelehnt.
In einigen anderen Bundesländern sind die Hürden niedriger, weshalb es häufiger zu Volksentscheiden kommt. Große Beachtung fand zum Beispiel der empfehlende Volksentscheid über die Nutzung des stillgelegten Berliner Flughafens Tempelhof. Der Senat hatte das Flugfeld teilweise bebauen wollen, die Initiative „100 % Tempelhofer Feld“ hatte jedoch 185.000 Unterschriften für ein Volksbegehren zusammengebracht, um die Baumaßnahmen zu verhindern. Beim Volksentscheid am 25. Mai 2014 stimmten dann 64 Prozent für den Erhalt der Freifläche, auch das Abstimmungsquorum wurde erreicht. Somit waren die Pläne des Berliner Senats vereitelt worden.

3.	Petitionen auf Landesebene

In Rheinland-Pfalz beschäftigen sich gleich zwei Institutionen mit den Eingaben der Bürgerinnen und Bürger: der aus zwölf Abgeordneten aller Parteien bestehende Petitionsausschuss des Landtags und die Bürgerbeauftragte.

3.1	Bürgerbeauftragte des Landes Rheinland-Pfalz

An die Bürgerbeauftragte werden Eingaben geleitet, wenn es darin um einen konkreten Sachverhalt, z.B. die Einzelfallentscheidung einer Behörde oder eine verbesserungswürdige Situation an einem Ort, geht. Sie setzt sich in der Regel zunächst mit der betreffenden Verwaltung in Verbindung (z.B. Schulbehörde, Landesamt, kommunale Verwaltung, Krankenkasse, Finanzamt, Polizei, Hochschule), und bemüht sich um eine einvernehmlichen Erledigung. Wenn dies nicht gelingt, wird die Angelegenheit dem Petitionsausschuss des Landtags vorgetragen, der dann eine Entscheidung trifft.
Im Jahr 2018 hatte die rheinland-pfälzische Bürgerbeauftragte insgesamt 1.960 zulässige sowie 341 unzulässige Eingaben zu verzeichnen. Nach dem Themenbereich „Justizvollzug“ mit 512 Eingaben kam dabei „Gesundheit und Soziales“ mit 245 Eingaben an zweiter Stelle.

Das Amt der Bürgerbeauftragten nach dem skandinavischem Vorbild einer Ombudsperson gibt es in mehreren deutschen Bundesländern (darunter Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Thüringen). In Rheinland-Pfalz setzt der Landtag bereits seit dem Jahr 1974 Bürgerbeauftragte ein.
Seit April 2018 bekleidet die ehemalige SPD-Landtagsabgeordnete Barbara Schleicher-Rothmund das Amt, zugleich ist sie auch Beauftragte für die Landespolizei. Über die Weiterleitung der Petitionen hinaus bietet die Bürgerbeauftragte auch regelmäßige Sprechstunden in den einzelnen Stadt- und Kreisverwaltungen im Land an, um Anliegen von Bürgerinnen und Bürgern entgegen zu nehmen.

3.2	Petitionsausschuss des rheinland-pfälzischen Landtags

Wenn die Petition dagegen ein allgemeines Interesse wie z.B. die Änderung eines Gesetzes oder einer Verordnung berührt oder eine allgemeine politische Beschlussfassung angestrebt wird, landet sie direkt vor dem Petitionsausschuss. Derzeit (April 2020) befinden sich unter anderem Petitionen über 

Dieser hat dann mehrere Entscheidungsmöglichkeiten. Er kann die Petition als Vorlage an die Landesregierung weiterleiten, beispielsweise zur unmittelbaren Erwägung oder als Material für einen anstehenden Gesetzesentwurf. Auch eine Weiterleitung an eine andere Stelle ist möglich, beispielsweise wenn ein Thema bereits in einem Ausschuss des Landtags beraten wird oder es für einen Ausschuss von allgemeiner Bedeutung ist. Sämtliche Behörden und Körperschaften des Landes müssen dem Petitionsausschuss Auskunft erteilen.
Dieser kann aber auch feststellen, dass dem vorgebrachten Anliegen nicht entsprochen werden kann. In gewissen Fällen beschließt der Ausschuss auch, dass keine sachlichen Prüfung durchgeführt wird, etwa wenn das Begehren anonym eingereicht wurde, kein konkretes Anliegen erkennbar ist, wenn gegenüber einer bereits beschiedenen Eingabe nichts Neuen vorgebracht wurde, oder wenn es sich um strafbare, z.B. rassistische oder beleidigende, Inhalte handelt.

Öffentliche Petitionen, die von allgemeinem Interesse sind, können auf der Internetseite der Bürgerbeauftragten eingesehen werden. Über einen Zeitraum von sechs Wochen ist dann eine Diskussion oder Mitzeichnung möglich. Die Anzahl der Mitzeichnerinnen und Mitzeichner ist sehr unterschiedlich. Im Jahr 2018 wurden acht öffentliche Petitionen von insgesamt 7.377 Menschen mitgezeichnet, dabei reichte das Spektrum von 7 Mitzeichnungen der Petition zur Änderung der Einkommensgrenzen für Lernmittelfreiheit bis 5.453 Mitzeichnungen zum geänderten Besoldungsdienstalter für Beamte.

Sogenannte „Massenpetitionen“ sind Anliegen, die durch mindestens 30 Petentinnen und Petenten unabhängig voneinander eingereicht wurden; sie werden zusammengefasst und als eine einzige Petition geführt. Die erwähnte Petition zur Änderung des Besoldungsalters war beispielsweise eine solche Massenpetition, die aus insgesamt 61 inhaltsgleichen Eingaben hervorging.
Anders behandelt werden „Sammelpetitionen“, bei denen eine Person oder Personengemeinschaft als gemeinsame Urheberin der Petition erkennbar ist. Es erfolgt dann keine Bearbeitung als einzelne Petition und keine persönliche Beantwortung der einzelnen Eingaben, sondern eine öffentliche Bekanntmachung des Ergebnisses, um Verwaltungsaufwand zu minimieren.

4.	Petitionen auf Bundesebene

Der Bundestag hat keine Bürgerbeauftrage als vorgeschaltete Instanz, ansonsten arbeitet der Petitionsausschuss ähnlich wie der des rheinland-pfälzischen Landtags.
Bereits seit September 2005 sind Online-Petitionen sowie öffentliche Petitionen zum Deutschen Bundestag möglich. Wenn sie innerhalb von vier Wochen nach Veröffentlichung mindestens 50.000 Mitzeichnerinnen und Mitzeichner finden, werden die Petitionen im Petitionsausschuss öffentlich beraten, wobei die Petentin bzw. der Petent Rederecht hat.

Im Jahr 2018 gab es 13.189 Petitionen zum deutschen Bundestag, 1.682 mehr als im Vorjahr. Etwa zwei Drittel der Anliegen hatte Unzufriedenheit mit einer individuellen Behördenentscheidung zum Anlass, im Übrigen wurden Petitionen fast dreimal so häufig von Männern wie von Frauen eingereicht.
Es wurden 886 Petitionen im Internet veröffentlicht, wodurch es insgesamt zu 685.000 Mitzeichnungen. Die meistgezeichnete Petition 2018 bezog sich auf die „Ablehnung des Gesetzentwurfs zum Terminservice- und Versorgungsgesetz“ (217.512-mal gezeichnet), die meistgezeichnete Sammel- bzw. Massenpetition war „Eigenständiges Berufsbild der Gesundheits- und Kinderkrankenpflege im neuen Pflegeberufsgesetz erhalten“ (164.706-mal gezeichnet).
Mit 2.087 Anliegen kamen die meisten Petitionen aus dem Bereich „Arbeit und Soziales“, es folgen „Inneres, Bau und Heimat“, „Justiz und Verbraucherschutz“ sowie „Gesundheit“. In seinem Bericht nennt der Petitionsausschluss einige Themen, die zuletzt besonders im Fokus stehen: die Hartz-IV-Gesetze, der Mindestlohn und die gesetzliche Rentenversicherung. Es handelt sich dabei also um Themen, die auch in der Arbeit des Sozialverbands VdK wichtig sind.
Mit 280 Petitionen je 1 Million Einwohner leben die petitionsfreudigsten Bürger in Berlin. In  Rheinland-Pfalz sind es nur 117 Petitionen, dahinter kommt nur noch Schlusslicht Bremen mit 113 Petitionen je 1 Million Einwohner.

5.	Petitionen auf europäischer Ebene

Auch die Europäische Grundrechtecharta verankert in ihrem Artikel 44 ein Petitionsrecht:
„Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht, eine Petition an das Europäische Parlament zu richten.“
Eine Besonderheit daran ist, dass Petitionen an das Europäische Parlament nicht nur von den Einwohnerinnen und Einwohnern, sondern auch von juristischen Personen wie Verbänden oder Firmen eingereicht werden können, sofern der Gegenstand in den Kompetenzbereich der EU fällt und die Petentinnen und Petenten direkt betroffen sind. Darüber hinaus ist eine Eingabe auch dann möglich, wenn man nicht persönlich betroffen ist (als sogenannte „Popularbeschwerde“). 
Beschwerden müssen schriftlich und eindeutig formuliert sein, außerdem darf in dem Fall noch kein Gericht entschieden haben. Im Jahr 2018 sind 2.180 neue Beschwerden eingegangen, davon 186 aus Deutschland, dazu kommen 1.220 Informationsbegehren.

5.1	Europäische Ombudsfrau

Für die Bearbeitung der Eingaben ist auch auf europäischer Ebene eine Bürgerbeauftragte zuständig. Diese Funktion der „Ombudsfrau“ gibt es bereits seit 1995.
Seit 2013 bekleidet Emily O’Reilly aus Irland das Amt, die frühere Journalistin hatte zuvor auch den Posten der Bürgerbeauftragten der Republik Irland inne.

5.2	Europäische Bürgerinitiative

Ergänzend dazu ist die Europäische Bürgerinitiative (EBI) eingeführt worden. Voraussetzung damit sich die Europäische Kommission mit einem Thema befasst, sind eine Million gültige Unterschriften aus einem Viertel der EU-Staaten voraussetzt.. Dazu kam es bereits einige Male, es ist aber bislang keine EBI mit allen ihren Forderungen durch die Kommission umgesetzt worden. 
Immerhin vier Initiativen gegen die Privatisierung der Wasserversorgung, gegen Stammzellenforschung, gegen experimentelle Tierversuche und zum Verbot von Glyphosat erbrachten jeweils zwischen einer und 1,7 Millionen Unterschriften. Sie führten teilweise auch zu Aktionen der Europäischen Kommission, etwa zur Änderung der Trinkwasserrichtlinie oder zur Konkretisierung des Lebensmittelrechts. Hinsichtlich der Tierversuche hat die Kommission dagegen beschlossen, dass die damalige Strategie der EU in diesem Bereuch ausreichend sei, und man keine weiteren Maßnahmen einschlagen möchte.
Eine fünfte erfolgreiche Initiative zum erweiterten Schutz von Minderheiten mit 1,1 Millionen Unterschriften wurde an die Europäische Kommission übergeben, die bislang noch nicht darauf geantwortet hat. Diverse weitere Initiativen befinden sich gerade in der Phase der Unterschriftensammlung, beispielsweise zur Einführung des „Nutriscore“ zur Kennzeichnung gesunder und ungesunder Lebensmittel.